- Tribunal Contencioso consideró inadmisible por extemporánea, la acción interpuesta por Guanacaste que buscaba anular decreto de 1915 y recuperar los territorios peninsulares.
Fallo completo a continuación:
EXPEDIENTE: 12-003638-1027-CA – 3
PROCESO: CONOCIMIENTO
ACTOR/A: MARIO ARREDONDO CALDERON
DEMANDADO/A: CONCEJO MUNICIPAL DE COBANO
N° 2024006181
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las doce horas con cincuenta y cuatro minutos del diecisiete de Setiembre del dos mil venticuatro.-
Proceso de conocimiento contencioso administrativo incoado la MUNICIPALIDAD DE NICOYA, representada por su entonces alcalde municipal, Marco Antonio Jiménez Muñoz, casado, con cédula de identidad uno-quinientos ochenta y seis- novecientos noventa y dos; en contra de EL ESTADO, que ha actuado bajo la dirección del entonces procurador Luis Diego Flores Zúñiga, carné del Colegio de Abogados número 4286, el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE PAQUERA representado por el entonces intendente Alcides González Ordóñez, con cédula de identidad uno – mil ciento treinta y cinco – cero ciento setenta, la MUNICIPALIDAD DE PUNTARENAS representada por la entonces alcaldesa a.i. Aura Jiménez Hernández, cédula número cinco – cero ciento setenta y cuatro – cero seiscientos veinticuatro, el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE CÓBANO representado por el entonces intendente Omar Fernández Villegas, cédula de identidad dos – cero quinientos tres – cero cuatrocientos noventa y ocho, y el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE LEPANTO representado por la entonces intendente Olga Damaris Jiménez Ramírez, cédula de identidad seis – cero doscientos veintiocho – cero ciento cincuenta y ocho. En condición de coadyuvante de la parte actora, interviene JIM SHERIDAN ORIAS, cédula de identidad número seis – cero ciento sesenta y cinco – cero trescientos setenta y dos. Figura como apoderado especial judicial de la actora, José Miguel
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Villalobos Umaña, cédula de identidad dos – cero trescientos setenta y seis – cero doscientos cincuenta y cuatro; y como apoderado especial judicial de la Municipalidad y Concejos Municipales de Distrito demandados, Manuel Enrique Jiménez Meza, cc. Manrique Jiménez Meza, cédula de identidad número uno – cero cuatrocientos ochenta y siete – cero doscientos cincuenta.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. ANTECEDENTES PROCESALES:
1.- Mediante libelo presentado el dieciséis de julio de 2012, el señor Mario Arredondo Calderón, quien no indicó su número de cédula, y la Municipalidad de Nicoya, por intermedio de su Alcalde, interpusieron proceso de conocimiento contencioso administrativo, formulando las siguientes pretensiones: “De conformidad con los Artículos 1, 10, 36, 40, 42.2.a) y b) y 58 del Código Procesal Contencioso
Administrativo y 49 constitucional, solicitamos se resuelva: PRIMERO: Declarar ilegal el Decreto Ejecutivo número 20 del 18 de octubre de 1915, por contravenir la Ley de Organización Territorial Municipal número 56 del 7 de junio de 1909 y la Ley de División Territorial Administrativa, número 4366 del 19 de agosto de 1969 y exceder las atribuciones de la Ley número 60 del 14 de agosto de 1914. SEGUNDO: Declarar que los actuales Distritos de Lepanto, Paquera, Cóbano y Chira y los poblados de isla Bejuco, isla Caballo e isla San Lucas, hoy adscritos al Distrito Primero del Cantón Central de Puntarenas, deben ser adscritos administrativa, territorial y jurídicamente, para todos los efectos, al Cantón de Nicoya de la Provincia de Guanacaste, donde pertenecían antes de la vigencia del Decreto que se impugna. (Imágenes 6 a 11 del expediente judicial)
2.- Mediante auto dictado las quince horas y veinticuatro minutos del diecinueve de julio de 2012, el Tribunal, de oficio, tuvo como demandados al Estado, a la Municipalidad de Puntarenas, y a los Concejos Municipales de Distrito de Cóbano, de Paquera y de
Lepanto. (Imagen 12 del expediente judicial)
3.- El tres de diciembre de 2012, se apersonó al proceso la Municipalidad de Tilarán, solicitando ser tenida como coadyuvante a favor de los actores. (Imagen 52 del
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expediente judicial)
4.- También el tres de diciembre de 2012, el Estado contestó negativamente la demanda, opuso las defensas de falta de legitimación, falta de interés, caducidad de la acción, falta de jurisdicción con relación a la pretensión número dos, cosa juzgada y falta de derecho. Solicitó que la acción fuera declarada sin lugar con condena en costas contra los promoventes con sus respectivos intereses hasta su efectivo pago.
(Imágenes 53 a 79 del expediente judicial)
5.- El siete de diciembre de 2012, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano contestó negativamente la demanda, opuso las defensas de falta de legitimación, falta de interés, caducidad, falta de jurisdicción, cosa juzgada y falta de derecho. Solicitó que la acción fuera declarada sin lugar y que se condenara a los actores al pago de las costas más sus intereses. (Imágenes 178 a 201 del expediente judicial)
6.- El once de diciembre de 2012, el Concejo Municipal de Distrito de Paquera contestó negativamente la demanda, opuso las defensas de falta de legitimación, falta de interés, caducidad, falta de jurisdicción, cosa juzgada y falta de derecho. Solicitó que la acción fuera declarada sin lugar y que se condenara a los actores al pago de las costas más sus intereses. (Imágenes 223 a 245 del expediente judicial)
7.- El once de diciembre de 2012, la Municipalidad de Puntarenas contestó negativamente la demanda, opuso las defensas de falta de legitimación activa, prescripción, falta de interés, caducidad, falta de competencia jurisdiccional, cosa juzgada material y falta de derecho. Solicitó que la acción fuera declarada sin lugar y que se condenara a los actores al pago de las costas más los daños y perjuicios que sobrevinieran durante el transcurso del proceso. (Imágenes 466 a 508 del expediente judicial)
8.- Por auto de las diez horas y once minutos del dieciséis de enero de 2013, el Tribunal previno al Concejo Municipal de Distrito de Lepanto subsanar la contestación de la demanda. Atendiendo lo prevenido, esa entidad se opuso a la acción el 25 de enero de 2013, e interpuso las excepciones de falta de derecho, falta de causa, caducidad y prescripción, solicitando que la acción fuera declarada sin lugar con condena en costas contra los actores. (Imágenes 554 y 566 a 570 del expediente Firmado digital de:
judicial)
9.- Mediante resolución número 2128-2013 de las catorce horas veinte minutos del cuatro de octubre de 2013, la entonces Jueza Tramitadora Karla Madriz Martínez, dispuso: “Se acoge la defensa previa denominada por las partes como “falta de jurisdicción”, por carecer este Tribunal de competencia para conocer y/o pronunciarse acerca de la pretensión segunda de la parte actora en la cual solicita: “…Declarar que los actuales Distritos de Lepanto, Paquera, Cobano (sic) y Chira y los poblados de isla Bejuco, isla Caballo e isla San Lucas , hoy adscritos al Distrito Primero del Cantón Central de Puntarenas, deben ser adscritos administrativa, territorial, y jurídicamente, para todos los efectos, al Cantón de Nicoya de la Provincia de Guanacaste, donde permanecían antes de la vigencia del Decreto que se impugna…”. Continúese el presente proceso en relación a la pretensión primera de la parte actora.” (Imágenes
582 a 588 del expediente judicial)
10.- El siete de abril de 2014 se celebró audiencia preliminar, con representación de todas las partes. En la etapa de saneamiento se subsanaron defectos en los documentos que acreditaban la representación de las partes. Luego se discutió el alcance de la pretensión primera, que pasó a ser la pretensión única, dejándola fijada en la forma en que estuvo consignada en el libelo de demanda. Luego de escuchadas las posiciones de las partes, por resolución oral se rechazó la solicitud de coadyuvancia que había interpuesto la Municipalidad de Tilarán. Posteriormente, las demandadas ratificaron las defensas previas interpuestas, siendo que por auto sentencia número 785-2014, de las trece horas y cuarenta minutos del siete de abril de 2014, cuyo dispositivo se comunicó oralmente en la misma audiencia, se dispuso lo siguiente: “En mérito de lo expuesto, se rechazan las defensas previas de falta de legitimación activa ad processun, actos no susceptibles de impugnación y cosa juzgada material, más aún, se acogen las defensas previas o excepciones relativas a la caducidad de la acción y prescripción procesal. Esto es, con fundamento del Transitorio III del CPCA, numerales 37.b, 59.a, 60. e, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y
conforme a la Ley General de la Administración Pública según el artículo 175 en su versión original, y el artículo 196 ibídem, en los términos de los numerales 92.5.6
CPCA. Son las costas a cargo de la parte actora, solidaria y proporcionalmente de un Firmado digital de:
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cincuenta por ciento sobre el Ayuntamiento de Nicoya y otro cincuenta por ciento sobre el patrimonio del señor Mario Arredondo Calderón. En consecuencia, se declara la inadmisibilidad de este proceso y una vez firme este fallo, se ordena excluir la carpeta judicial N° 12-3638-1027-CA del circulante del despacho. NOTIFÍQUESE.” (Imágenes
605 a 610 y 627 a 662 del expediente judicial)
11.- Conociendo recurso de casación interpuesto por los actores, el Tribunal de
Casación de lo Contencioso Administrativo, en la resolución número 000099-F-TC2015 de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del tres de setiembre de 2015, anuló el auto sentencia referido, y ordenó el reenvío del expediente al Tribunal para que procediera acorde a derecho. (Imágenes 734 a 746 del expediente judicial)
12.- El seis de octubre de 2016 dio inicio nueva audiencia preliminar en la que, luego de escuchar las alegaciones de las partes con relación a las defensas previas interpuestas, el Juez Tramitador comunicó que serían resueltas por escrito en el orden que estipula el artículo 66 CPCA, y dio por cerrada la audiencia. (Imágenes 772 a 774 del expediente judicial)
13.- Mediante resolución número 2949-2016-T de las catorce horas cinco minutos del veintidós de diciembre de 2016, el Juez Tramitador declaró sin lugar las defensas previas de falta de capacidad procesal y falta de integración de las litis consorcio activa y pasiva necesarias, interpuestas por los demandados. (Imágenes 776 a 786 del expediente judicial)
14.- El tres de julio de 2020, el señor Jim Sheridan Orias se apersonó al proceso aduciendo condición de coadyuvante activo y tercero con interés. (Imágenes 804 a 819 del expediente judicial)
15.- El veintinueve de octubre de 2021 se celebró audiencia preliminar convocada para resolver tercerías, coadyuvancias y defensas, con la asistencia de los representantes de todas las partes. En la etapa de saneamiento el apoderado de los actores pidió la nulidad de la anterior audiencia preliminar y de la resolución 2949-2016-T, lo cual fue rechazado por el Juez Tramitador. Luego de escuchar a las partes, el Juez determinó que las defensas previas de cosa juzgada y acto no susceptible de impugnación no Firmado digital de:
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deben de ser conocidas de nuevo, aduciendo que ellas no fueron objeto de anulación por parte de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, y que las de caducidad y prescripción, las difería para ser conocidas y resueltas por el Tribunal sentenciador. Posteriormente, se admitió la coadyuvancia activa del señor Jim Sheridan, pero se rechazó su solicitud de participar como tercer interesado con pretensiones propias. Luego, se advirtió que el coactor Mario Arredondo Calderón había fallecido, por lo que se dispuso suspender la audiencia, y prevenir a la parte actora para que en el plazo de diez días hábiles comunicara si existía sucesión o albacea nombrado, así como para que presentara el acta de defunción del señor Arredondo. (Imágenes 886 a 887 y 914 a
917 del expediente judicial)
16.- Mediante auto de las diez horas treinta y seis minutos del diecisiete de febrero de 2022, se ordenó la suspensión del proceso por un plazo de tres meses, a fin de que pudiera apersonarse la representación del sucesorio del señor Arredondo Calderón. (Imagen 918 del expediente judicial)
17.- Mediante auto de las catorce horas treinta y cinco minutos del veinticinco de noviembre de 2022, el Tribunal dispuso: “…declarar la falta de interés en proveer de representación legal según las reglas procesales al efecto al señor Arredondo Calderón y en su lugar, tenerlo por excluido del proceso y ordenar la continuación del mismo, debiendo a convocarse a audiencia preliminar, si otra circunstancia no lo impide”. (Imágenes 941 a 943 del expediente judicial)
18.- El siete de setiembre de 2023 se celebró audiencia preliminar, con asistencia de los representantes de todas las partes. En la etapa de saneamiento, de oficio, la Jueza Tramitadora anuló la resolución oral de las nueve horas cuarenta y siete minutos del veintinueve de octubre de 2021, que había dispuesto que no debían conocerse las defensas previas de cosa juzgada y de acto no susceptible de impugnación por no haber sido anuladas por el Tribunal de Casación. Posteriormente, previa audiencia a las partes, mediante resolución oral número 3000-2023 rechazó la defensa de acto no susceptible de impugnación, mediante resolución oral número 3001-2023, rechazó la defensa de cosa juzgada material, y luego indicó que por no resultar evidentes y manifiestas, difería las defensas previas de caducidad y prescripción para ser Firmado digital de:
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conocidas por el fondo. Se fijaron todos los hechos como controvertidos, se admitió la totalidad de la prueba documental ofrecida, se declaró el proceso como de puro derecho y se confirió audiencia oral a las partes para que rindieran conclusiones. (Imágenes 1007 a 1009 del expediente judicial)
18.- Conforme al proceso de implementación del rediseño del Tribunal Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda propuesto por la Dirección de Planificación del Poder Judicial y aprobado por el Consejo Superior, según los acuerdos números XXVIII de la Sesión N° 84-2021 del 28 de setiembre de 2021 y XXXIX de la Sesión N° 95-2021 del 04 de noviembre de 2021, se determinaron los criterios de distribución del circulante de los procesos pendientes de fallo, conforme a los cuales la Coordinación del Tribunal ejecutó la reasignación de una gran cantidad de expedientes en el mismo momento. De tal manera, el presente asunto de Puro Derecho fue turnado al juzgador Irías Obando, por lo que se procede a resolver conforme a las políticas de prioridad establecidas por la Corte Plena, al ser la parte actora un adulto mayor.
19.- La Jueza Karla Madriz Martínez, integrante de la Sección Sétima, en su oportunidad, también participó como Jueza Tramitadora en el presente proceso, considerando lo dispuesto en el artículo 96 del Código Procesal Contencioso Administrativo, lo actuado o manifestado por la Jueza Madriz Martínez en la etapa de trámite, no prejuzga el fondo del asunto, ni es motivo de impedimento, excusa o recusación.
20.- Se dicta la presente sentencia previa deliberación y por unanimidad de los integrantes del Tribunal, sin que se observen vicios u omisiones susceptibles de generar nulidad o indefensión a las partes. Redacta el Juez Irías Obando con el voto afirmativo de la Jueza Madriz Martínez y del Juez Conejo Cantillo.
SEGUNDO. HECHOS PROBADOS. En lo que resulta atinente por la forma en que se resuelve, la revisión de los alegatos y documentos aportados por las partes, permiten tener como acreditados los siguientes hechos:
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1.- Que mediante Ley N° 67 del 07 de diciembre de 1848, se dispuso que: “El puerto de Puntarenas formará una Comarca separada, y se gobernará de una manera especial en su régimen interior, hasta que el aumento de su población permita erigirle en Provincia.” (Folios 255 y 256 del Tomo I del expediente judicial, imágenes 265 y 266 de la carpeta electrónica).
2.- Que mediante decreto ejecutivo N° 7 del 28 de mayo de 1909, se estableció que el cantón central de la Comarca de Puntarenas estaría conformado así: “Distrito 1°.- Puntarenas (ciudad), San Lucas, Agujas (…) 2°.- Pitahaya, Ciruelitas, Puerto Alto,
Chacarita (…) 3°.- Chomes, Lagartos, Morales, Abangares (…) 4°.- Cabo Blanco,
Lepanto, Corosal, Jicaral (…) 5°.- Paquera, Gigante, Tambor, Chira, Río Grande, Curú (…) 6°- Miramar, San Miguel, Barranca (…) 7°- Boruca, Buenos Aires, Térraba y Cabagra, Golfo Dulce” (Folio 312 del del Tomo I del expediente judicial, imagen 322 de la carpeta electrónica).
3.- Que mediante Ley N° 56 del 14 de junio de 1909, se estipuló en lo que interesa: “Artículo 13.1) Los cantones se dividen en distritos. / 2) Ningún territorio será tenido como distrito no siendo cabecera de cantón si no reúne una población por lo menos de mil habitantes. / 3) Por excepción de la regla anterior puede ser considerada como distrito una población que cuente (sic) quinientos habitante (sic) o más, cuando se halle muy apartada de su centro administrativo. / 4) El Poder Ejecutivo procederá, cuanto antes, a determinar los distritos que forman cada cantón, teniendo en cuenta, además: 1° que los pueblos que no sean distritos por sí solos, serán tenidos como barrios y quedarán agregados, o bien al distrito cabecera de cantón, o bien al distrito más próximo, según convenga; 2° que los distritos ya creados por leyes anteriores, tendrán que conformarse a lo dispuesto en esta ley para seguir gozando de la categoría de distrito” (Folios 313 a 317 del del Tomo I del expediente judicial, imágenes 323 a 328 de la carpeta electrónica).
4.- Que mediante acto legislativo emitido por el Congreso Constitucional de la República de Costa Rica el 08 de agosto de 1914, se autorizó al Poder Ejecutivo a dictar “(…) todas las disposiciones económicas, financieras o de policía que a su juicio
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fueren indispensables para evitar o contrarrestar cualquier crisis que a las GUSTAVO IRIAS OBANDO, JUEZ/A DECISOR/A instituciones de crédito, al comercio, a la agricultura, al Gobierno o al país en general pudieran sobrevenir como consecuencia del actual conflicto europeo.” (Folios 319-320 del del Tomo I del expediente judicial, imágenes 329 y 330 de la carpeta electrónica).
5.- Que mediante decreto ejecutivo N° 20 del 18 de octubre de 1915, el entonces
Presidente Alfredo González Flores, dictó la “División Territorial Administrativa de la República”, que fundó en el artículo 13 del decreto 57 del 07 de julio de 1909, y demás leyes allí citadas, en la que, en lo que resulta atinente a este asunto, y con relación al cantón primero de la Provincia de Puntarenas, dentro del distrito 4°, se constituyó a Barrio Lepanto como cabecera de ese distrito; se reconoció a Barrio Paquera como la cabecera del distrito 5°; y se trasladó a la población Chira del distrito 5° al distrito 6°. (Folios 325 a 349 del del Tomo I del expediente judicial, imágenes 335 a 361 de la carpeta electrónica).
6.- Que mediante Ley N° 4366 del 02 de febrero de 1969, “Ley sobre División Territorial Administrativa” se derogó expresamente la Ley N° 56 del 04 de agosto de 1909. (Folios 353 a 358 del Tomo I del expediente judicial, imágenes 363 a 368 de la carpeta electrónica, consulta sistema informático SINALEVI).
7.- Que mediante decreto ejecutivo N° 1897 del 04 de agosto de 1971, se creó, segregado del distrito 5° Paquera, cantón primero de Puntarenas, el distrito de Cóbano como distrito 12 del referido cantón (Folios 359 a 360 del Tomo I del expediente judicial, imágenes 369 y 370 de la carpeta electrónica, y consulta sistema informático SINALEVI).
8.- Que el 1° de agosto de 1990, el entonces diputado en ejercicio, Dr. Sigifredo Aiza
Campos, interpuso “recurso de inconstitucionalidad” en contra del Decreto N° 20 del
18 de octubre de 1915, por estimar que el traslado de los terrenos de Cóbano, Lepanto y Paquera de la provincia de Guanacaste a la provincia de Puntarenas, era contrario a los preceptos constitucionales vigentes en esa época (Folios 02 a 16 del expediente de la Sala Constitucional N° 90-1065).
9.- Que en el Voto N° 4091-94, de las quince horas y doce minutos del 09 de agosto de 1994, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción. (Folios 920 a 970 del Firmado digital de:
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indicado expediente 90-1065).
10.- Que el 13 de marzo de 1991, la Liga de Municipalidades de Guanacaste, interpuso acción de inconstitucionalidad en contra de los decretos ejecutivos: N° 7 del 28 de mayo de 1909, N° 08 del 26 de agosto de 1913, N° 17 del 20 de septiembre de 1915, N° 20 del 18 de octubre de 1915, y N° 1897G del 04 de agosto de 1971, pues en su concepto se había quebrantado el procedimiento para la creación de distritos administrativos (Folios 03 a 125 del expediente de la Sala Constitucional número 57691).
11.- Que mediante voto número 5584-94, de las quince horas ocho minutos del 27 de setiembre de 1994, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción referida en el hecho anterior. (Folios 222 a 231 del referido expediente número 576-91).
12.- Que según la División Territorial Administrativa publicada en el año 1997, el distrito primero del cantón primero de Puntarenas se encuentra conformado por los barrios: Angostura, Carmen, Cocal, Fray Casiano, Playitas, Pochote, Pueblo Nuevo; y por los poblados: Isla Bejuco, Isla Caballo, Isla San Lucas, Palmar. Así mismo, el poblado Lepanto encabeza el distrito 4°, Paquera el 5°, Cóbano el 11°, en tanto Isla Chira, compuesto por Bocana, Lagartero, Montero, Nancite, Pilas, Pochote, Puerto
Coloradito, Puerto Mauricio y Puerto Palito, continúa perteneciendo al distrito 6°, Manzanillo (Folios 363 y 364 del Tomo I del expediente judicial, imágenes 373 y 374 de la carpeta electrónica).).
13.- Que mediante el decreto ejecutivo N° 27396 del 28 de septiembre de 1998, se creó el distrito 13° del cantón primero Puntarenas, denominado Chira, el cual comprende la Isla Chira, la cual se segregó del distrito 6° Manzanillo, cantón primero (Folios 383 y 384 del Tomo I del expediente judicial, imágenes 393 y 394 de la carpeta electrónica y consulta sistema informático SINALEVI)
TERCERO. TEORÍA DEL CASO. SÍNTESIS DE LA DEMANDA. Expusieron los actores en el libelo de demanda, que el tema objeto de pretensión jurídica se refiere a la pertenencia legal de determinados territorios a una provincia y no a otra, en virtud de que un cuestionable decreto de 1915 ha sido interpretado con rango de ley, con el propósito de enervar la aplicación de normas legislativas claras y precisas, que exigían y exigen que la adscripción de territorios a las provincias sea un tema de reserva legal. Firmado digital de:
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Señalaron que los actuales distritos de Lepanto, Paquera y Cóbano y algunos poblados
del Distrito Primero de Puntarenas fueron trasladados ilegalmente de la Provincia de Guanacaste a la de Puntarenas en octubre de 1915 por un Decreto Ejecutivo, a pesar de existir normativa legal que exigía reserva de ley para ello y sin que desde esa fecha una actuación legislativa haya rectificado el vicio sustancial incurrido; siendo que el propósito de la demanda es la declaratoria de ilegalidad del referido decreto. En el cuadro fáctico expusieron que por Decreto número 20 del 18 de octubre de 1915, el presidente González Flores dictó una división territorial para efectos administrativos, que fundó expresamente en el Artículo 13 del decreto 57 del 7 de julio de 1909 y demás leyes que citaron. Añadieron que el decreto indica como perteneciente al Distrito Primero del Cantón Primero de Puntarenas a San Lucas y a los Distritos 4 y 5, a
Lepanto, Cabo Blanco, Corozal, Jicaral, Canjel, Juan de León, La Lisa, La Leona, Paquera, Tambor, Gigante, Río Grande, Cuchillo, Paquerita, Los Órganos, La Jeringa, Curú, Ario y La Playa, y en el Distrito 6 a Chira. Ampliaron indicando que desde el 20 de octubre de 1915 a la fecha no existe ninguna ley que establezca la pertenencia de estas poblaciones al Cantón Central de Puntarenas; que los decretos que oficializan la División Territorial Administrativa no gozan de rango legal ni pueden dejar sin efecto disposiciones legales vigentes y se limitan a constatar el marco legal que adscribe un territorio a un cantón y a una provincia, sin valor alguno para alterar la normativa vigente. Apuntaron que por Decreto Ejecutivo 1897-G del 4 de agosto de 1971, se creó el Distrito de Cóbano y por el Decreto Ejecutivo 27396-G del 28 de septiembre de 1998 se creó el de Chira, ambos adscritos al Cantón Central de Puntarenas, sin referencia alguna a disposición con rango de ley para ello; que los decretos que oficializan la división territorial administrativa señalan que pertenecen al Distrito Primero del Cantón Central de Puntarenas las islas de Bejuco, Caballo y San Lucas, al Distrito Cuarto, Lepanto, la Isla Venado y al Distrito Quinto, Paquera, las islas Cedros y Jesucita; y que, en virtud de ellos, el territorio insular del Golfo de Nicoya se distribuye entre los Distritos Primero, Cuarto, Quinto y Décimo Tercero del Cantón Central de Puntarenas. Luego apuntan que la Carta Fundamental de 1871 era la vigente al promulgarse el Decreto 20 de 1915 y en su artículo 134 establecía que solo por ley se podía efectuar una modificación de la división territorial de la República. Detallan que la ley vigente a
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octubre de 1915 era la Ley sobre División Territorial Municipal promulgada por Decreto Legislativo número 56 del 8 de junio de 1909, la cual en sus artículos 4.1, 4.2 y 10 señalaba que solo por ley se podían alterar los límites entre las provincias o entre cantones o resolver las discusiones que pudieren existir entre ellos en relación con aquellos. También apuntan que la actual Constitución de 1949 establece en su artículo 168 que existe reserva de ley para el tema de la división territorial administrativa, lo que se desarrolla en la Ley sobre División Territorial Administrativa, número 4366 del 19 de agosto de 1969, que en sus artículos 5, 6 y 11 mantiene la reserva legal en cuanto a la modificación de límites entre provincias y entre cantones. Narran que con fundamento en la Constitución de Cádiz de 1812, se creó la Provincia de Nicaragua y Costa Rica, conformada por siete Partidos, uno de los cuales era el de Nicoya, conformado por tres pueblos, a saber: Nicoya, Santa Cruz y Guanacaste, hoy Liberia. Los límites de ese Partido se extendían desde la desembocadura del río La Flor al extremo noroeste, continuando por toda la costa pacífica, hasta la desembocadura del río Tempisque y hasta el río Salto, que era el límite con Costa Rica, con lo cual el territorio peninsular e insular siempre le pertenecieron al Partido de Nicoya. Prosiguen indicando que el 25 de julio de 1824 los pueblos de Nicoya y Santa Cruz deciden anexarse a Costa Rica con los territorios que les pertenecían, incluyendo la zona peninsular e insular, lo que fue ratificado por acuerdo del Congreso Federal centroamericano del 9 de diciembre de 1825, resellado el 18 de marzo de 1826, ante un veto del Ejecutivo Federal. Prosiguen indicando que la Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825 estableció en su artículo 15 que el límite con Nicaragua era el río Salto, manteniendo entonces la situación existente con los territorios del antiguo Partido de Nicoya; que la Ley del 24 de marzo de 1835 creó el Departamento del Guanacaste, que comprendía los antiguos territorios del Partido de Nicoya, esto es, Nicoya, Santa Cruz y Liberia adicionando a Bagaces y Cañas, que siempre pertenecieron a Costa Rica; que la Ley de Bases y
Garantías de 1841, en su artículo 1.2 estableció los límites de Costa Rica desde el Río La Flor, al igual que el viejo Partido de Nicoya y en su Artículo 1.3 establece cinco Departamentos, entre ellos el de Guanacaste, que se extendería desde Chomes hasta el río La Flor, incluyendo desde luego toda la franja costera y el territorio insular, que pertenecieron al antiguo Partido de Nicoya; que la Constitución de 1844 en su artículo
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47 mantiene esa determinación de límites, reiterando los del antiguo Partido de Nicoya; que la Constitución de 1848 señala expresamente en su artículo 7 que los límites de la República de Costa Rica serán los del uti posidetis de 1826, esto es, los que determinaron la posesión posterior al acuerdo de Anexión del Partido de Nicoya y se mantiene al Departamento de Guanacaste con los cantones de Bagaces, Cañas, Guanacaste, Nicoya y Santa Cruz; que Puntarenas se creó como comarca, no provincia, por Ley 167 del 7 de diciembre de 1848 y no se le adscribió en dicha ley ningún territorio que perteneciera a Guanacaste ni al antiguo Partido de Nicoya; que tampoco la Ley XX de Ordenanzas Municipales de 1867 le traspasó legalmente ningún territorio guanacasteco a Puntarenas, ya que se limita a señalar de qué se compone la comarca de Puntarenas, ni siquiera provincia, por lo que claramente expresa que incluye solo la ciudad de ese nombre, nada más, no se refiere al territorio insular del golfo ni menos al territorio peninsular, amén de los demás territorios de Esparza y otros que allí indica, de interés ajeno a la presente acción; que el censo de población de 1864 expresamente señala que el litoral del Golfo de Nicoya pertenece a la provincia de Guanacaste y que sus votos se aplican a Puntarenas por razones puramente electorales, no administrativas ni geográficas, ya que no es posible modificar los límites entre provincias sin seguir los procedimientos legales; que el Congreso Constitucional promulgó la Ley 60 del 8 de agosto de 1914 para autorizar al Poder Ejecutivo para dictar disposiciones económicas, financieras o de policía que fueren indispensables para evitar o contrarrestar la crisis que pudiere sobrevenir como consecuencia de la Primera Guerra Mundial; que el Decreto 20 del 18 de octubre de 1915 que adscribió territorialmente para efectos administrativos los territorios peninsulares e insular descritos al Cantón Central de Puntarenas no tiene relación alguna con medidas indispensables para evitar o contrarrestar la crisis derivada de la Primera Guerra Mundial ni así se fundó en sus considerandos, que esos territorios pertenecían administrativa, histórica y jurídicamente a la Provincia de Guanacaste, en el Cantón de Nicoya, hasta el momento de su ilegal adscripción administrativa a Puntarenas; y que no existe disposición legal alguna que modifique los límites entre provincias o departamentos aprobados desde 1841, con fundamento en los acuerdos del Congreso
Federal de 1826, entre las diferentes Provincias de Costa Rica, con lo cual hasta tanto
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por ley no sean variados, los territorios de la península e insulares deben permanecer adscritos al Cantón de Nicoya en la Provincia de Guanacaste. En la fundamentación jurídica sostienen que es posible declarar ilegal un decreto promulgado antes de la Constitución de 1949, sea en relación con la normativa legal vigente al momento de su aprobación como con la nueva que nos rige en la actualidad, pues lo contrario llevaría a dictar una inmunidad de control sobre ese tipo de actos, ya que por ser anteriores a 1949, permanecerían incólumes a pesar de su invalidez sustancial. Aducen que es claro que el decreto de González Flores, en cuanto a la adscripción administrativa de estos territorios a Puntarenas, no solo violenta los Artículos 4.1, 4.2, 10.1, 10.2 y 10.3 de la Ley sobre División Territorial Municipal, número 56 del 7 de junio de 1909, sino, y por las mismas razones, los artículos 5, 6, 11 y 12 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, número 4366 del 19 de agosto de 1969, por haber modificado por decreto los límites entre las provincias de Guanacaste y Puntarenas y entre cantones de diferentes provincias, en clara infracción de ambas disposiciones legales. Alegan que el hecho de que la Sala Constitucional haya rechazado dos acciones de inconstitucionalidad contra el Decreto 20 de 1915 no enerva el derecho de accionar ante esta jurisdicción, en razón de tratarse de infracciones diferentes y en virtud de las propias consideraciones del órgano constitucional. Al respecto, explican que por votos 4091-94 de las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994 y 5584-94 de 15:18 horas del 27 de septiembre de 1994, la Sala rechazó dos acciones de inconstitucionalidad contra ese decreto, empero, estableció sibilinamente que al dictar el decreto mencionado, el expresidente González Flores en lo de su competencia, actuó interpretando la delegación otorgada por el congreso mediante la ley 60 del 14 de agosto de 1914, es decir, no se cuestionó el eventual respaldo legal de aquel, lo cual es el objeto de este proceso, y estiman que González Flores interpretó mal la ley delegatoria, ya que el tema del decreto no guarda relación alguna con la problemática de la guerra europea, con lo cual no tiene en manera algún rango de ley y no puede enervar la Ley de División Territorial de 1909. Argumentan que la existencia de decretos anteriores que adscribían estos territorios a Puntarenas para efectos puramente electorales, no administrativos, no afecta su argumentación, y por el contrario, refleja que la intención era simplemente sumar los votos de los ciudadanos ubicados en zonas de mejor y
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rápido acceso, pero jamás remendar la división territorial administrativa por una vía abiertamente ilegal. Por último, defienden su legitimación para incoar este proceso, manifestando que es evidente que nos encontramos en presencia de intereses de carácter difuso y colectivo, al tenor del Artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en primer lugar, de carácter difuso, al difundirse entre miles de personas interesadas en pertenecer a la Provincia de Guanacaste y al Cantón de Nicoya y no al que en forma antijurídica se les adscribe desde hace casi cien años e inclusive los propios de guanacastecos que desean recuperar legítimamente su territorio.; y colectivo, por ser de interés del Municipio de Nicoya defender el ordenamiento jurídico y recuperar de esta manera los territorios que le fueron cercenados desde 1925 por un decreto abiertamente ilegal. Por su parte, el coadyuvante activo Jim Sheridan Orias, defendió su legitimación indicando que es vecino de Jicaral, y que la decisión que se adopte en este proceso afecta sus derechos electorales y administrativos. Expuso que el tema en discusión relacionado con la legalidad o no del decreto, es la génesis de larga data de la controversia provincial entre Puntarenas y Guanacaste relacionada con la pertenencia de la Península de Nicoya y las islas ubicadas en el golfo del mismo nombre, es probable que se haya dado a través del tiempo una interpretación errónea a dicho decreto el cual se ha mantenido producto de la inercia y falta de oposición hasta nuestros días. Luego de transcribirlo parcialmente, afirma que el Decreto Ejecutivo que se invoca se refiere en realidad a la Ley número 56 de 7 de junio de 1909, y que la referencia a “demás leyes que adelante se citan” se alude básicamente a la Ley N.° 20 de 24 de julio de 1867, denominada “Ordenanzas Municipales”, lo que demuestra que al dictarse dicho decreto su autor tenía claro conocimiento de la Ley N.°56 la cual servía de base a la utilización de su competencia inscrita en el artículo 2 inciso 27) de la Carta de 1871, por lo que el decreto de marras se emitió con el fin de realizar una división territorial “para efectos administrativos“. Explica que en el contexto de hace más de un siglo, debe considerarse que el decreto ejecutivo 20 se dictó a inicios del siglo XX y en ese entonces las vías de comunicación terrestre de algunas regiones como la guanacasteca y en particular las de la Península de Nicoya, no existían o eran prácticamente inexistentes por lo que el comercio de productos agrícolas, gestiones administrativas y de acceso a la salud se realizaban vía marítima en Puntarenas, de ahí
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que muchos peninsulares nacieron circunstancialmente en el Hospital de Puntarenas y su cédula es 6. Tal situación provocó que el presidente de ese entonces ideara “conectar” poblaciones distantes y centralizar tanto sus necesidades de comercio, salud, y hasta de ejercer el sufragio pero sobre todo el acceso a los servicios públicos del Estado. Prosigue indicando que es así como los límites de la provincia de Guanacaste con Puntarenas técnicamente no se han variado, dado que dicha modificación solo la puede acordar la Asamblea Legislativa. Aduce que las interpretaciones, disputas y controversias derivadas del decreto relacionado, han afectado de forma negativa a los peninsulares e isleños desde hace más de un siglo y les impide crear su propio cantón, y así lograr el mejoramiento de la calidad de vida de miles de habitantes quienes claman por lograr desarrollarnos por medio de un gobierno local propio y autóctono. Expone de manera amplia las diferentes iniciativas desarrolladas en esas comunidades con el fin que explicó, entre ellas, la presentación de proyectos de ley, tendientes a autorizar un plebiscito que les permitiera decidir a los ciudadanos de esas localidades a cuál provincia deseaban pertenecer y si querían constituirse en cantón, y se adentró en los beneficios económicos, civiles y políticos que ello representaría para esos poblados.
CUARTO. SÍNTESIS DE LAS OPOSICIONES. Todas las entidades codemandadas contestaron por separado la acción, aunque la Municipalidad de Puntarenas y los Concejos Municipales de Distrito de Lepanto, Paquera y Cóbano compartieron la misma dirección profesional. En general, rechazaron todos los hechos de la demanda, calificándolos como inexactos, como opiniones subjetivas y como inatinentes con relación a la pretensión deducida. Para cada apartado, citaron el contenido textual de los artículos de las leyes y decretos referidos en el libelo de demanda, así como de las fundamentaciones vertidas por la Sala Constitucional en el voto 4091-94. Oponiéndose al fondo del asunto, el Estado citó ampliamente el referido voto de la Sala Constitucional, del que coligió que no es posible efectuar el control de conformidad con el ordenamiento jurídico -sea constitucional o legal- del Decreto 20 de 1915 con base en las reglas o exigencias formales de elaboración a la luz de las que regían en la época anterior a 1949, porque la norma 197 de la Constitución vigente incorporó dicha Firmado digital de: norma al ordenamiento jurídico. Adujo además que no existe ley que contradiga la división territorial finalmente plasmada en el Decreto 32123 vigente hoy, y que no ha habido modificación legal alguna. Añadió que la inexistencia de invasiones legales respecto a la ubicación de Paquera y Cóbano por Decreto 1897 de 1971 fue confirmada por la Sala Constitucional en los votos 5584 de 1994, y en el ya referido 4091 sobre el Decreto 20 al estimar que este no tuvo por objeto la desmembración del área de una provincia para aumentar la otra sino declarar lo que ya había operado. Por su parte, las corporaciones municipales acotaron con carácter de preámbulo, una referencia histórica del marco que sirvió de base para la adopción del decreto cuestionado en la demanda, centrado en las implicaciones que la Primera Guerra Mundial ejercía sobre el país en la época comprendida entre 1914 y 1919. Describieron el desarrollo y resultados del plebiscito celebrado en el año 1999, destacando que la mayoría de los ciudadanos votaron por seguir perteneciendo al Cantón de Puntarenas. También sostuvieron que la actual división administrativa ha permitido a esas localidades un importante desarrollo socioeconómico, y al respecto desglosaron la inversión económica realizada por la Municipalidad de Puntarenas y el Gobierno de la República. Hicieron alusión al pronunciamiento de la Procuraduría General de la
República con relación al proyecto de la “Ley de Reforzamiento y Reivindicación Histórica de la Anexión del Partido de Nicoya a Costa Rica”, del que colige que el Decreto-Ley No.20 tuvo por fundamento real y jurídico la situación de emergencia y las condiciones e impedimentos de comunicación imperantes en el país, pues el desarrollo del comercio y demás actividades se hacían fundamentalmente vía marítima, por lo cual fue indispensable ordenarlo con reagrupación de las poblaciones o núcleos de población a fin de concentrar la prestación de los servicios en medio de la gran crisis ya destacada. Afirman que dicho decreto – ley tenía toda su validez en la Ley No. 56, de 7 de junio de 1909, que completaba al establecer una división territorial “para efectos administrativos“, por lo que, al derogarse la totalidad de la Ley que le servía de fundamento, por derivación quedó también abrogado. Explicaron también que el artículo 189 de la Ley No. 4574, de 4 de mayo de 1970, (Código Municipal) dispuso derogar las Ordenanzas Municipales, excepto en las secciones sétima y octava; los
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artículos 7 y 8 indicados se encuentran en la sección 1 que fue derogada completamente, y por tanto, las cláusulas derogatorias de las Leyes No. 4366 y No. 4574, produjeron por derivación la abrogación del Decreto Ejecutivo No. 20, de 18 de octubre de 1915; y no se puede ignorar que un decreto es una norma subordinada enteramente a la fuente legal de la cual obtiene su legitimidad. Sostienen que la desaparición de la Ley No. 56, de 7 de junio de 1909, produjo la caducidad del Decreto Ejecutivo No. 20, de 18 de octubre de 1915. Destacan que el dictamen de la
Procuraduría General de la República resalta la validez del entonces vigente Decreto Ejecutivo No. 20, el cual tuvo el válido soporte en la Ley N°56 de 7 de junio de 1909 y de la Ley de Ordenanzas Municipales No. 20 de 24 de junio de 1867, y que concluyó lo siguiente: “Por tanto, las cláusulas derogatorias de las Leyes No. 4366 y No. 4574, produjeron por derivación la abrogación del Decreto Ejecutivo No. 20, de 18 de octubre de 1915.” Afirman que, en consecuencia, los límites de la provincia de Guanacaste políticamente no se han alterado y la variación de los límites de las provincias de Costa Rica es una función política ejercida por la Asamblea Legislativa y no una función administrativa a cargo del Poder Ejecutivo, por lo que sostienen la improcedencia jurídica y fáctica de la demanda.
QUINTO. INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN:
Tal y como quedó definido de previo, el objeto exclusivo de este proceso, determinado en la única pretensión fijada, consiste en “Declarar ilegal el Decreto Ejecutivo número 20 del 18 de octubre de 1915, por contravenir la Ley de Organización Territorial
Municipal número 56 del 7 de junio de 1909 y la Ley de División Territorial Administrativa, número 4366 del 19 de agosto de 1969 y exceder las atribuciones de la Ley número 60 del 14 de agosto de 1914.” Dentro del elenco de defensas previas que las entidades demandadas esgrimieron en contra de esta pretensión, persisten en esta etapa procesal las de caducidad y de prescripción, siendo que la primera de ellas, por el carácter obstativo que implica para la admisibilidad de la acción, debe ser conocida de previo por el Tribunal. Téngase presente que, a tenor con lo establecido en los artículos 39, 66 y 92 incisos 5) y 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo, el ejercicio de la acción dentro del término fijado por el ordenamiento jurídico es un Firmado digital de: requerimiento de admisibilidad de la demanda, y su incumplimiento se sanciona con caducidad de la acción. Este instituto jurídico refiere al condicionamiento temporal para el ejercicio del derecho fundamental de acción, sea, se trata del plazo máximo que dispone el ordenamiento jurídico para la presentación de una demanda, de tal suerte que, si aquel plazo fatal no es respetado, la demanda se torna en improponible. Este carácter preclusivo, lo ha ratificado la doctrina y la abundante jurisprudencia sobre el tema, que han hecho eco de que la caducidad: “Surge cuando la Ley o la voluntad de los particulares señalan un plazo fijo para la duración de un derecho, de tal modo que transcurrido no puede ser ya ejercitado, refiriéndose a las facultades o poderes jurídicos cuyo fin es promover un cambio de situación jurídica, nota característica que la diferencia de la prescripción, pues así como ésta tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón objetiva de su no ejercicio por el titular, y a fin de evitar la inseguridad jurídica, en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica, de tal manera que transcurrido sin ejercitarlo impone la decadencia fatal y automática de tal derecho en razón meramente objetiva de su no utilización.” (Fernández Martínez Juan Manuel, Diccionario Jurídico, 2003) La gravedad de este efecto procura la protección de los principios de seguridad jurídica, orden y paz social, según los cuales las situaciones jurídicas determinadas no pueden pender indefinidamente; y si en el plazo previsto por el legislador las conductas no son combatidas, estas se tienen por incuestionables; por lo que el administrado debe actuar con razonabilidad y buena fe de cara a su eventual cuestionamiento judicial. Así, dados los fines que atiende y la naturaleza de dicho instituto jurídico, que enerva la posibilidad de conocer por el fondo un proceso cuando se han configurado las premisas para su procedencia; se impone a este Colegio de Jueces revisar aun de manera oficiosa y verter pronunciamiento con relación a este aspecto, de previo a los demás contenidos propios de la sentencia, incluso sobre la defensa de prescripción, dado que esta no afecta a la acción en sí, sino al derecho que se discute. Como fundamento de la excepción que ahora se conoce, en forma
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resumida, y dejando de lado los argumentos relativos a la prescripción que de manera entremezclada fueron aducidos en determinadas actuaciones de este proceso, los entes demandados han detallado que a partir de 1949, la Constitución Política, en su artículo 49, creó la jurisdicción contencioso administrativa; lo cual se plasmó inicialmente en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el año 1966, que dispuso en los artículos 20 y 37.1 el plazo de dos meses para impugnar las disposiciones generales a partir de su publicación, y que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública en 1978, dicho plazo se amplió a cuatro años, para los casos de nulidad absoluta, hipótesis que de paso rechazan que se cumpla en este caso. La representación de la actora ha sostenido, en esencia, que el Transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo remite a la legislación vigente al momento del acto que se impugna, que en el año 1915, cuando se emitió el decreto aquí atacado, no solo no existía régimen de impugnación de actos administrativos, sino que además, no habían plazos de caducidad para plantear su nulidad, de lo que deduce que no le aplica plazo alguno a esta acción. A lo anterior le suma, y es la tesis sostenida también por el coadyuvante activo, que de todas maneras, los plazos fijados en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública y 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo, solo empiezan a computarse a partir del cese de los efectos del acto, y que, dado que, desde su óptica, el decreto no ha sido abrogado ni siquiera tácitamente, y sigue surtiendo efectos, no habrían empezado a correr los plazos allí estipulados. Ahora bien, atendiendo la naturaleza de la caducidad explicada de previo, especialmente en lo relativo a condición obstativa del ejercicio de la acción y de determinación previa al fondo del asunto, el Tribunal aclara que el análisis que se hará de seguido, parte de la condición hipotética más favorable a la tesis del actor, sea, que la norma impugnada efectivamente está vigente, y que el vicio aducido genera nulidad absoluta, aspectos ambos que por corresponder al fondo de la situación jurídica discutida, solo será dictaminada en caso de resultar procedente la acción. Sin embargo, aún bajo esos parámetros, el Tribunal ha constatado que la demanda fue interpuesta cuando el plazo de caducidad ya había operado respecto de la actuación contra la que se reclama, conforme se pasa a explicar. En primer lugar, no es de recibo la tesis de que, por no existir regulación atinente a la caducidad al momento de la
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promulgación del decreto impugnado en el año 1915, no corre plazo alguno para instaurar la acción para discutir su validez legal. El Tribunal considera que la falencia apuntada por la representación del actor no implica, per se, una inmunidad perpetua frente a esta figura. El derecho administrativo, como rama dinámica del ordenamiento jurídico, evoluciona constantemente para adaptarse a las necesidades cambiantes de la sociedad y de la administración pública. En este sentido, la posterior creación de la jurisdicción contencioso administrativa a nivel constitucional, así como la introducción de la caducidad en el marco normativo dictado posteriormente, responden a la necesidad de establecer límites temporales a la posibilidad de impugnar actos administrativos, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre la Administración y los administrados. Es crucial destacar que la aplicación de la caducidad a los actos emitidos con anterioridad a la legislación especial no constituye una aplicación retroactiva de la ley en sentido estricto, dado que no se está alterando la validez o eficacia del acto en el momento de su emisión, sino que se está sometiendo su impugnabilidad actual a las normas vigentes. Esta interpretación es consistente con el principio de seguridad jurídica, pues permite que situaciones jurídicas prolongadas en el tiempo no queden indefinidamente abiertas a cuestionamiento, al tiempo que reconoce la evolución del ordenamiento jurídico. Así, no solo no se vulnera el principio de irretroactividad de la ley, sino que además, tampoco se encuentra que con ello se afecten derechos adquiridos, dado que lo que se hace es regular la forma en que se pueden ejercer acciones o derechos en el presente, independientemente del momento en que se originó la situación jurídica subyacente. Además, es importante considerar el principio de adaptabilidad del derecho administrativo. Este principio reconoce que la Administración Pública debe poder ajustar sus actuaciones y las consecuencias de estas a las nuevas realidades y exigencias del ordenamiento jurídico, siendo que negar la aplicación de la caducidad a actos antiguos por el mero hecho de haber sido emitidos antes de su regulación supondría una petrificación del ordenamiento jurídico incompatible con la naturaleza dinámica del derecho administrativo. Por ende, aunque el decreto en cuestión fue emitido en 1915, en un contexto normativo que no contemplaba la figura de la caducidad, esto no constituye un impedimento absoluto para la aplicación de esta
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figura jurídica una vez que fue introducida en el ordenamiento. La evolución del derecho administrativo, los principios de eficacia temporal de las normas y de adaptabilidad de la administración pública, así como la jurisprudencia desarrollada en la materia, respaldan la posibilidad de someter estos actos antiguos a los plazos de caducidad establecidos por legislaciones posteriores, entendiendo claro está, que los plazos no podrán computarse a partir de la emisión del acto, sino de la vigencia de la normativa que resulte aplicable y de la existencia del hecho habilitador al efecto establecido. En este orden de ideas, como lo han reconocido todos los intervinientes en el proceso, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa promulgada en el año 1966, en sus numerales 10, 18 y 20 abrió la posibilidad de impugnación de los actos de carácter general, incluso de manera directa, fijándole en su artículo 37, un término de caducidad de la acción de dos meses, contados a partir de la publicación. Este término fue considerablemente ampliado con la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública y sus reformas, que en su artículo 175 estableció originalmente la posibilidad de impugnar los actos absolutamente nulos en el plazo de cuatro años contados a partir de su notificación, o del cese de sus efectos. A tenor con todo lo explicado hasta este punto, el Tribunal disiente de la tesis de la representación actora, rechaza que no aplique plazo de caducidad en la especie, y en su lugar determina que el plazo aplicable es el cuatrienal establecido inicialmente en la LGAP. El otro aspecto relevante por dilucidar es el punto de partida del cómputo de ese plazo, con relación a lo cual, el actor y su coadyuvante, sostienen que, a tenor con lo establecido en el referido numeral 175 LGAP y 40 CPCA, el plazo de caducidad no ha iniciado, dado que el decreto está vigente, no ha sido abrogado, y continúa produciento efectos jurídicos. Con relación a este tópico, esta Cámara sostiene que, en primer lugar, que no es de recibo la invocación que se hace al numeral 40 CPCA, dado que, como ya quedó establecido, a tenor con el Transitorio III de ese cuerpo legal, debe aplicarse la normativa precedente, que como también se fijó ya, sería la contemplada en la LRJCA y LGAP. Por otra parte, si bien resulta claro que las normas referidas indican que el cómputo del plazo inicia a partir del cese de los efectos continuados del acto, debe distinguirse, como lo ha hecho reiteradamente la jurisprudencia patria, entre la permanencia del acto en sí y el carácter de la situación
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jurídica que este origina, toda vez que un acto administrativo puede tener una vigencia prolongada en el tiempo sin que necesariamente se clasifique como de efectos continuados para efectos de la caducidad. Dicho de la forma más resumida posible, lo determinante es si la situación jurídica que crea tiene un carácter instantáneo o si, por el contrario, se renueva o actualiza constantemente. Esta distinción es crucial para la correcta aplicación de los plazos de caducidad. En el caso de actos que, aunque perduren en el tiempo, crean situaciones jurídicas instantáneas, el plazo para impugnarlos comienza a correr desde el momento de su notificación o publicación, según corresponda; mientras que, cuando se trata de actos que generan situaciones jurídicas que se renuevan o actualizan de manera continua, el plazo para su impugnación se reinicia constantemente, permitiendo su cuestionamiento en cualquier momento mientras persista dicha situación. Esta distinción y aclaración es más relevante aún con relación a los actos de alcance general, incluidos los decretos, respecto de los cuales, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, actuando como Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, ha explicado la tesis hasta el momento expuesta, concluyendo lo siguiente: “V. Conforme a la tesis del coadyuvante activo, lo dispuesto en el Transitorio III del CPCA no resulta aplicable a los decretos, toda vez que, según aduce, esa norma se refiere únicamente a actos administrativos contra los cuales puedan interponerse los recursos dispuestos por la LGAP, de ahí que su impugnación, no pueda sujetarse al plazo de caducidad de dos meses dispuesto por la LRJCA. El Transitorio de cita establece que: “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento”. Dicha norma no se refiere con exclusividad a cierta categoría de actos administrativos. Por el contrario se trata de una disposición abierta, referente a actos a los cuales solo deslinda en términos de tiempo, limitando la aplicación normativa correspondiente, a aquellos que hayan quedado firmes antes de la vigencia del CPCA, sin que medie alguna otra calificación. De tal forma, siguiendo lo dispuesto en el numeral 121 de la LGAP, no existe discusión en cuanto a que los decretos son actos administrativos de alcance general, de ahí que, según los términos del Transitorio III del CPCA, la impugnación de cualquier decreto que hubiese quedado firme antes de la vigencia de la
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nueva normativa procesal contencioso administrativa, se rige por la LRJCA, según la cual, el plazo para impugnar dicho acto es de dos meses (canon 37 LRJCA). Ahora bien, resta, de acuerdo a lo anterior, determinar la fecha de vigencia del acto impugnado, punto respecto del cual, la Sala Primera ha indicado: “Es aceptado doctrinariamente, así lo recoge la legislación costarricense que, el acto administrativo que afecta la esfera jurídica de los administrados, sea eficaz hasta que le sea notificado al destinatario. Por ello, es dable expresar que según se trate de actos de carácter general o individual, su vigencia se supedita en los primeros, al momento de la publicación, -tal como sucede con los Decretos y ordenanzas, entre otros-; en los segundos al instante de su notificación, -en aquellos actos concretos destinados a determinado sujeto. En el ordenamiento jurídico patrio, la regla general se encuentra en los preceptos 140 y 334 de la LGAP, que a la letra disponen: 140.- “El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte”. 334.- “Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste”. (Resolución 1070-2009, de las 11 horas 50 minutos del 16 de octubre de 2009) En el caso de estudio se está ante un Decreto, acto administrativo de alcance general, el cual, fue publicado el 6 de junio de 1986, fecha a partir de la cual resultó eficaz. De tal suerte, el período de caducidad debe computarse a partir de esa fecha, llevando razón el Tribunal al establecer que, conforme al numeral 37.1b de la LRJCA, la posibilidad de impugnarlo, caducó a los dos meses calendario desde su publicación, esto es, el 6 de agosto de 1986, lo cual obliga al rechazo del cargo, ya que el plazo para su impugnación, estaba totalmente vencido. En cuanto al alegato referente a la existencia de efectos continuados, razón que en su criterio justificaría la aplicación del precepto 40 del CPCA, en primer lugar, debe acotarse, como se indicara con anterioridad en este considerando, por virtud del Transitorio III del CPCA, no se está ante un supuesto de aplicación de ese cuerpo normativo. No obstante, se agrega, el reclamo tampoco es de recibo, en tanto el acto de interés, no causa efectos continuados. En efecto, al momento de su dictado, 2 de junio de 1986, el Decreto Ejecutivo no. 17023-MAG, constituyó la “Zona Protectora
Tivives”, incidiendo en consecuencia en el régimen jurídico de 1193 hectáreas del
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proyecto “Salinas II”. Tal afectación surtió efectos en forma inmediata, razón por la cual, no cabe el reproche en cuanto a que sus efectos sean continuados, toda vez que no se está ante una afectación reiterada, sino ante un supuesto de permanencia en el tiempo, característico de los actos de alcance general. VI. En la segunda censura, el casacionista reprocha, se dejó de aplicar el mandato 40 del CPCA. Dice, los actos administrativos absolutamente nulos, son susceptibles de impugnación mientras subsistan sus efectos continuados, incluso dentro del año siguiente al cese de sus consecuencias. En opinión de este órgano decisor, conforme a lo expuesto en el considerando V, en los términos del Transitorio III del CPCA, la impugnación del Decreto Ejecutivo no. 17023-MAG, debía realizarse dentro de los parámetros dispuestos por la LRJCA. De tal suerte, el precepto 40 del CPCA no resulta aplicable a la especie, por lo que la casación resulta inútil. Sin perjuicio de lo anterior y a mayor abundamiento de razones, sobre el plazo para interponer la demanda, con base en la legislación vigente al momento cuando quedaron firmes los actos cuestionados, la Sala Primera en reiteradas oportunidades abordó el tema, indicando al respecto que: “…de conformidad con los artículos 19 y 37 incisos 1 y 2 de la LRJCA, tratándose de actos concretos el administrado contaba con dos meses a partir de su notificación y de un año cuando hubiesen sido actos presuntos por silencio administrativo. Por otra parte, que el artículo 175 de la LGAP contempla un plazo excepcional de cuatro años para cuando lo cuestionado es la nulidad absoluta del acto”. (Fallo 1087-2011 de las 8 horas 50 minutos del 8 de agosto de 2011). Así las cosas, aún en el supuesto de que el acto impugnado hubiese resultado absolutamente nulo, el plazo para interponer la demanda, sería el de cuatro años, dispuesto en su momento por el numeral 175 de la LGAP, en tanto el precepto 40 del CPCA, de acuerdo a la disposición transitoria de cita, no resulta aplicable al caso de examen, lapso que, en todo caso, también se cumplió sobradamente, puesto que la demanda fue presentada en junio de 2010.” (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, número 000010-F-S12013, de las ocho horas treinta y cinco minutos del cinco de febrero de 2013). Bajo estos parámetros, que conforme se indicó antes, comparte plenamente esta Cámara, no queda duda de que la acción fue interpuesta ante esta jurisdicción, cuando había transcurrido sobradamente el plazo de caducidad que le resulta aplicable. Incluso sin
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necesidad de dictaminar si fue abrogado tácitamente, el decreto que se impugna no puede considerarse como de efectos continuados desde la perspectiva jurídica, porque desde el mismo instante en el cual el entonces presidente trasladó los territorios que hoy día se conocen como distritos de Cóbano, Lepanto, Paquera, Chira, asimismo, los poblados del distrito primero, cantón primero de la provincia de Puntarenas, Isla Bejuco e Isla Caballo, ese acto surtió sus efectos en forma inmediata y directa, y se consolidó en forma instantánea. De igual forma, desde la adopción de ese acto administrativo de alcance general, la situación fue del conocimiento de todos los habitantes tanto del cantón nicoyano como del primero de Puntarenas, de suerte tal que, al promulgarse la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Ayuntamiento de Nicoya bien pudo impugnar la conducta de referencia en los términos supra mencionados, e incluso, con la reapertura que le significó en 1978 la promulgación de la LGAP y su artículo 175, pudo haber impugnado dentro del plazo cuatrienal allí establecido, alegando que el vicio reprochado es constitutivo de nulidad absoluta. Toda vez que esta demanda fue interpuesta el dieciséis de julio de 2012, tiene por acreditado este Tribunal que la parte actora dejó transcurrir el máximo término de caducidad a su disposición, siendo lo procedente conforme a derecho, acoger la excepción que en ese sentido interpusieron todas las partes demandadas, y consecuentemente declarar la inadmisibilidad de la acción, como en efecto se dispone.
SEXTO. EXCEPCIONES. Siendo que de conformidad con lo establecido en los artículos 39, 66 y 92 incisos 5) y 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo, el acogimiento de la excepción de caducidad implica la inadmisibilidad de la acción, se omite pronunciamiento en torno a las demás excepciones y argumentaciones expuestas por las partes dentro de este proceso, por resulta innecesario e impertinente.
SÉTIMO. COSTAS: De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del
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Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de GUSTAVO IRIAS OBANDO, JUEZ/A DECISOR/A pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal, no se percibe la existencia de ninguno de los supuestos procedentes para quebrar el postulado general de condena a cargo del vencido y por ello, siendo que en lo medular la parte actora ha resultado victoriosa, se impone condenar a la parte demandada y perdidosa, al pago a favor de todas las partes demandadas, de las costas generadas con este proceso, más los intereses que éstas generen desde la firmeza de esta resolución y hasta su efectivo pago, a liquidarse en etapa de ejecución de sentencia.
POR TANTO:
Se acoge la excepción de caducidad interpuesta por todas las partes demandadas. Se declara la inadmisibilidad de la acción. Se condena a la actora al pago a favor de todas las partes demandadas, de las costas generadas con este proceso, más los intereses que éstas generen desde la firmeza de esta resolución y hasta su efectivo pago, a liquidarse en etapa de ejecución de sentencia.
Gustavo Irías Obando
Karla Madriz Martínez José Martín Conejo Cantillo
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